Kekosongan Kebijakan Pangan

Oleh Didik J Rachbini

Tulisan ini membahas masalah pangan dari dua sisi: permintaan dan suplai. Sisi permintaan memperlihatkan, masih banyak kerawanan pangan karena faktor kemiskinan meski sudah lebih dua dekade Indonesia mencapai swasembada pangan. Sisi suplai, ada pengalaman kebijakan Bimas yang berharga dalam mengelola produksi pangan.

Namun, ketahanan pangan tidak hanya dilihat dari suplai dan permintaan saja. Masih ada faktor daya beli konsumen dan aksesnya terhadap pangan. Suatu daerah di Sumatera Utara, misalnya, masih rawan pangan bukan karena produksi atau pasokan pangan kurang, tetapi karena faktor daya beli.Padahal, Sumatera Utara tergolong sebagai provinsi maju dengan basis ekonomi perkebunan, industri, dan perdagangan. Akan tetapi, dari sisi daya beli, provinsi ini masih bermasalah, terutama pada masyarakat golongan bawah. Tingkat kecukupan gizi masyarakat berada di bawah 70 persen tingkat kebutuhan gizi normal 2.000 kalori per kapita per hari.

Rawan pangan

Provinsi-provinsi di Indonesia bagian timur lebih buruk lagi sehingga kondisi rawan pangan bisa berubah menjadi kelaparan, seperti kasus Yahukimo beberapa waktu lalu.

Tingkat kemiskinan versi Badan Pusat Statistik yang relatif masih tinggi, 31 juta orang di bawah garis kemiskinan, merupakan salah satu tolok ukur luasnya kondisi rawan pangan di Indonesia. Bahkan, pada kasus yang ekstrem, tingkat kemiskinan Provinsi Papua mendekati 40 persen. Hampir separuh dari rakyat provinsi ini miskin meski sudah dikucurkan dana Otonomi Khusus tidak kurang dari Rp 29 triliun.

Namun, tingkat kemiskinan yang sebenarnya jauh lebih luas. Kementerian Kesehatan yang mengukur dengan cara lain menemukan, tidak kurang dari 76 juta orang masuk kategori miskin, rawan kesehatan, dan rawan pangan.

Fondasi cukup kuat

Pada sisi suplai pangan, sebenarnya sistem pertanian padi di Indonesia sudah ada fondasinya dan cukup memadai sejak tiga dekade lalu. Pemerintah Orde Baru sudah memulainya dengan kebijakan sistematis melalui Bimas, yang diberlakukan terintegrasi secara nasional.

Fondasi pertama adalah pembangunan pabrik pupuk untuk mendukung sistem pertanian beras. Pabrik pupuk dibangun akhir tahun 1960-an di Jawa Timur, Kalimantan Timur, Sumatera Selatan, dan Aceh. Program Bimas tidak hanya mengandalkan produksi dan distribusi pupuk, tetapi juga distribusi benih unggul yang deras muncul bersamaan dengan Revolusi Hijau tahun 1970-an dan 1980-an. Tugas pemerintah waktu itu mengenalkan benih unggul dan cara bertani yang lebih modern agar produksi meningkat.

Kementerian Pertanian dalam kebijakan dan program Bimas dikerahkan juga untuk membangun kultur petani pedesaan menjadi modern dan melek teknologi benih. Para penyuluh lapangan hadir di berbagai pelosok Tanah Air untuk mendidik petani pedesaan yang awam teknologi. Lambat laun, petani pedesaan bisa mempraktikkan teknologi modern sehingga produktivitasnya meningkat meskipun pemilikan tanah tidak bertambah.

Pembangunan infrastruktur juga sangat agresif sehingga perluasan lahan sawah beririgasi bertumbuh pesat, baik yang dapat ditanami sekali maupun dua kali. Kementerian Pekerjaan Umum diserahi tugas untuk membangun infrastruktur yang mendukung usaha mencapai swasembada pangan nasional.

Hasilnya tidak mengecewakan. Indonesia adalah satu-satunya negara di dunia yang sukses mencapai swasembada dengan sistem produksi kecil tradisional atau sering disebut liliput agriculture. Pemilikan rata-rata setiap petani hanya 0,3 hektar. Selain pemerintah, IPB juga sangat berjasa dalam mengenalkan program Bimas.

Jadi, pemerintah sekarang tidak perlu keluar, tetapi belajar pada sejarah kebijakan ini. Kebijakan pangan merupakan pilihan yang tepat sejak awal tahun 1970-an ketika pemerintah menghadapi kondisi kemiskinan, keterbelakangan, dan kesejahteraan rakyat yang rendah. Pemerintah pada waktu itu mengambil strategi fokus yang jelas, yakni mengatasi masalah pangan lebih dahulu dengan jargon pembangunan sehingga pada dekade berikutnya Presiden Soeharto disebut Bapak Pembangunan.

Jadi, kebijakan dan program pembangunan ketahanan pangan adalah taruhan pemerintah ketika itu. Saya pernah mendengar ceramah Prof Dr Emil Salim (sekarang Ketua Dewan Pertimbangan Presiden) bahwa di Gunung Kidul pada tahun 1970-an banyak tengkorak berjalan. Gambaran itu menunjukkan bahwa rakyat kurang pangan dan gizi sehingga kurus kerontang. Karena itu, tidak ada jalan lain kecuali pemerintah memulai pembangunan dengan menyelesaikan masalah pangan rakyat terlebih dahulu.

Kebijakan ketahanan pangan ini kemudian sukses setelah berjuang dua dekade ketika FAO menyerahkan penghargaan kepada Pemerintah Indonesia, yang awalnya banyak mengimpor beras kemudian menjadi swasembada. Jadi, bangsa Indonesia telah memiliki pengalaman sangat berarti dalam kebijakan pembangunan pangan terutama beras.

Kebijakan lama

Akan tetapi, kebijakan yang sistematis seperti itu tidak ada lagi sekarang sehingga semuanya seperti dibiarkan begitu saja. Tidak ada paket program seperti Bimas yang komprehensif dan bisa diukur tingkat keberhasilannya. Ada sedikit program, tapi sekadar subsidi pupuk untuk meringankan petani. Itu pun hanya merupakan rembukan instan antara pemerintah dan Komisi V DPR yang kepastian keberlanjutannya tidak jelas.

Bimbingan penyuluhan yang universal tidak ada lagi karena sudah bubar akibat desentralisasi. Infrastruktur irigasi bukan hanya tidak lagi agresif dibangun seperti masa lalu, tetapi yang ada pun dibiarkan terbengkalai dengan kondisi mengenaskan di berbagai daerah. Setelah dilemahkan kekuatannya oleh IMF, Bulog yang seharusnya ikut menjadi penyangga pangan nasional sekarang bekerja apa adanya. Stok pangan yang dikumpulkannya tidak cukup memadai, bahkan mengkhawatirkan.

Jadi, ada banyak pertanyaan terhadap kebijakan sekarang, bahkan tidak sedikit mengkritik kekosongan kebijakan pangan ini. Tidak usah mencari jauh-jauh, belajarlah pada pengalaman sendiri.

Didik J Rachbini Ekonom dan Ketua Majelis Wali Amanat IPB Bogor